男耕女织和全面渔业基医林纂要营制度的文告,推进渔物业全体权制度建设促进渔业不断健康向上

男耕女织和全面渔业基医林纂要营制度的文告,推进渔物业全体权制度建设促进渔业不断健康向上。一、深刻理解《物权法》规定渔业权的重大意义
《物权法》已经全国人民代表大会审议通过,并将于今年10月1日起实施。《物权法》“用益物权编”规定了“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利”,这是我国渔业发展进程和法制建设中的一件大事,充分体现了中央“三农”政策精神,反映了广大农民、渔民的根本利益和共同愿望,必将对发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会发挥积极作用。
第一,《物权法》规定渔业权,进一步稳定和完善了渔业基本经营制度。改革开放以来,我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是我国的农村基本经营制度,是党在农村政策的基石。渔业是我国农业的重要组成部分,水域滩涂与耕地、林地、草原一样,是农业生产的重要自然资源,也是渔业的基本生产资料和渔民重要的生活保障。从上个世纪五六十年代起,中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证,将使用权落实给渔民长期使用。80年代,中央和国务院又多次在有关文件中要求稳定水面、滩涂的所有权和使用权。1986年颁布的《渔业法》按照这样的指导思想,建立了以水域滩涂养殖使用制度和捕捞许可制度为主要内容的渔业基本经济制度。这一制度的实行,提高了广大渔业生产者的生产积极性,规范了渔业生产秩序,促进了渔业的快速发展。但是,由于长期以来物权制度没有建立,水域滩涂使用制度不够完善,渔民从事养殖和捕捞的权利法律性质不明,合法权益不能得到有效的保护。此次《物权法》从民事基本法律的角度确认使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利为用益物权,就是在保持水域滩涂所有制不变的前提下,把水域滩涂的承包经营权和使用权更加明确地落实给渔民,并实行物权保护,让渔民依法享有长期而稳定的水域滩涂使用权。这就在法律上进一步丰富和完善了渔业基本经营制度的内涵,为渔业持续、稳定、健康发展奠定了坚实的法律基础。
第二,《物权法》规定渔业权,有利于强化对渔业生产者合法权益的保护,规范渔业生产秩序,促进渔业持续健康发展。《物权法》规定渔业权为用益物权,意味着渔业生产者依法取得渔业权后,就享有依法占有并使用特定的水域滩涂,从事养殖或捕捞活动以获取收益的权利;渔业权受到侵害或被占用时,可以适用《物权法》加以保护,并获得相应补偿。这些规定,将进一步加大保护渔业生产者合法权益的力度,为他们筑起一道“私权保护墙”,渔业生产者的水域使用权、生产自主权就有了法律的明确保障。
第三,《物权法》规定渔业权,有利于妥善解决当前农村渔区出现的突出问题,促进社会和谐。近年来,随着社会经济的发展和城市化速度的加快,工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多,导致许多渔民失去生产场所,而且得不到应有的补偿,一些渔民陷入了“失海”、“失水”的困境。针对这一问题,今年中央一号文件明确提出,要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,要求各级政府及其有关部门维护渔民权益、稳定和完善水域滩涂使用制度。《物权法》规定渔业权,为解决渔业水域滩涂被侵占和渔民权益受侵害的突出问题提供了有力的法律保障,具有重要的现实意义。
第四,《物权法》规定渔业权,符合国际通行做法和发展趋势。世界许多国家在立法中明确规定渔业权并加以保护。如日本法律明确规定将渔业权视为物权;韩国法律规定海域归国家所有,但渔民和渔业合作组织可获得长期而稳定的使用权,渔业权延续时渔业权人具有优先权,渔业权受到侵害时有权获得赔偿。许多英美法系的国家也已逐步将渔民从事渔业生产的权利视为一种财产权。因此,将渔业权作为用益物权种类,实行民法保护,符合国际发展趋势。
二、切实做好《物权法》贯彻实施工作
《物权法》的实施和渔业权制度的改革完善,是我们渔业系统面临的一个重大课题,也对各级渔业行政主管部门的工作提出了新的更高要求。
统一思想,提高认识,深刻领会法律的精神实质
各级渔业行政主管部门要切实转变思想观念,重视渔业水域滩涂使用制度的完善和稳定,要坚持以科学发展观为指导,贯彻中央城乡统筹发展战略,在水域滩涂使用功能、使用主体发生冲突时,要切实保护渔业、保护渔民合法权益,落实《物权法》维护社会公平正义的理念。同时要切实转变工作作风,在各项工作中特别是水域滩涂规划、养殖水域滩涂确权、捕捞许可证发放等工作中,充分体现以人为本的理念,坚持当地渔业生产者优先的原则,依法确定和保护渔业生产者的水域滩涂使用权。
加大力度,明确目标,大力推进养殖证发放工作
养殖证是渔业生产者使用水域滩涂从事养殖活动的权利证书,是保护养殖权人合法权利的法律凭证。实践证明,养殖证制度对于保障渔民的养殖使用权,稳定农村基本政策,合理利用国土资源,促进我国渔业的持续健康发展具有重要作用。
首先,加快水域滩涂养殖规划的制订工作。各地渔业行政主管部门要重视养殖水域滩涂规划的制订工作,积极做好协调,争取各级政府的重视和有关部门的支持,保证资金和必要的条件;在规划制订过程中要对基础产业予以扶持,严格限制各种工程建设占用渔业水域滩涂,为渔业留下发展的空间,为子孙后代留下生存的空间。其次,要加快养殖证制度建设,完善养殖证的登记、公示制度,做好养殖证软件的普及推广和升级改造工作,规范发证程序,坚持公开、公正、公平和当地渔业生产者优先的原则,把养殖证优先发给当地渔业生产者,赋予他们长期而稳定的水域滩涂使用权。养殖证到期后,无特殊原因要尽可能保证原养殖者得到续期。要积极推动养殖证的发放工作,明确工作目标,确定责任人,将养殖规划和养殖证发放情况作为单位和个人考核重要内容,力争用2~3年时间,全面完成养殖水域、滩涂规划工作,养殖证发放率要达到90%以上,示范县的发证率要达到100%,今年各地的养殖证发放率要达到60%,示范县达到70%。
加强管理,规范程序,完善捕捞许可证发放工作
捕捞权是一种特殊形式的物权,兼具用益物权和特许物权的性质,既是对自然资源利用的权利,也是对水域滩涂占有、使用的权利。捕捞权的表现形式或权利证书就是捕捞许可证。《物权法》的颁布,捕捞权的物权化,要求我们在工作思路和管理方式上要有所创新,建立起与物权制度相适应的捕捞许可制度。当前,最紧迫的是完善渔船管理制度,严格执行《渔业法》等法律法规规定,强化渔船建造、登记、检验、买卖和捕捞许可证管理,制订规范的发证程序和流程,防止管理脱节,堵塞管理漏洞,进一步提高渔船管理信息化水平,摸清渔船家底,为完善捕捞权制度奠定基础。其次,逐步完善捕捞许可证的档案管理制度,逐步建立捕捞许可证的登记、公示制度,发证中也要坚持公开、公平、公正原则,自觉接受群众监督,把捕捞权尽可能地确定给当地渔业生产者。要加强渔船管理和捕捞许可制度的执法检查,严厉查处“三无”和“三证不齐”渔船,维护合法生产者的权益。
加强理论研究和制度建设,完善渔业权法律制度
渔业权制度的改革与完善,涉及行业发展和管理的各个方面,是一项复杂的系统工程。当前,特别要在建立和完善中国特色渔业权制度、推进渔业管理机制创新方面开展重点研究:
一要尽快研究建立水域滩涂占用补偿机制。《物权法》已将使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利纳入用益物权,为渔业水域滩涂补偿机制的建立奠定了法律基础,这是当前我们渔业部门贯彻《物权法》,保护渔民权益的切入点。今后我部将努力推动这项工作的开展。各省要根据当地的经济发展水平和渔业水域滩涂分布情况,抓紧制定各自的水域滩涂征占用补偿办法和标准,争取以地方法规形式发布。要根据《物权法》规定的补偿原则,按照中央“生活水平不降低、长远生计有保障”的要求,参照农村土地承包经营权确定补偿办法和标准,补偿的范围应包括水域滩涂的占用补偿、水产品及水上设施的补偿和渔民生产生活安置等内容。
二要加强渔业基本经营制度的调查研究。今年我部组织开展了渔业基本经营制度的课题研究,拟在对全国渔业水域滩涂使用情况全面调研的基础上,选择有代表性的重点渔业县,对其重点养殖和捕捞水域的权属性质及使用情况、养殖和捕捞经营主体构成、捕捞渔船所有制和经营形式、渔民收入情况等进行重点调研,在此基础上形成我国渔业基本经营制度研究报告,为我们政策和法律制度建设提供依据。各省渔业厅局也要积极组织开展相关研究,探索完善渔业权制度的不同途径和形式。
三要积极探索和推进渔业管理制度创新。日本、韩国等国的渔业管理分渔业权渔业和许可渔业,而欧美一些国家是区分生计渔业和商业渔业,实行不同的管理政策。而我国的渔业管理基本是一种单一管理模式。另外,我国现行法律对养殖权的流转未做明确规定,捕捞许可证明确规定不许买卖,但在实践中一些省规定养殖权可以依法流转,捕捞渔船功率指标私下交易的情况也已存在。今后我国渔业权是否可以按照市场机制进行流转?相关制度如何设计?这些都需要我们结合我国的渔业发展和管理实际认真研究,积极探索和推进渔业管理制度创新。

农渔发[2007]8号

 

 

各省、自治区、直辖市及计划单列市渔业主管厅,新疆生产建设兵团水利局,各海区渔政渔港监督管理局:

  问:《物权法》用益物权编第一百二十三条规定:“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利受法律保护。”记者在采访中了解到,许多渔民知道这一规定后感到十分振奋,一些渔业管理专家认为这是我国渔业发展和管理中的一件历史性事件。对此您怎么看?

  一、深刻理解《物权法》规定渔业权的重大意义

《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)已经第十届全国人民代表大会第五次会议审议通过,胡锦涛主席签署第62号主席令予以公布,自2007年10月1日起施行。为切实做好《物权法》宣传和贯彻实施工作,进一步稳定和完善渔业基本经营制度,维护广大渔业生产者合法权益,促进我国渔业持续健康发展,现将有关事项通知如下:

  答:依法治国是我国宪法规定的一项基本治国方略。在法治社会里,拥有公共权力的政府机关可以对公众施加义务约束,但义务的设定必须以保护人民的基本权利为出发点。保护2000多万渔民的合法权益,首先需要保护他们对水域、滩涂的传统使用权,这是保护渔民权益、促进渔区经济社会发展、建设社会主义新农村的制度基础。《物权法》第一次在用益物权中规定养殖和捕捞的权利,明确了其物权属性,使养殖和捕捞权利物权化,在不改变我国水域、滩涂为国家或集体所有的基础上,最大限度地保护了渔民的生存权和发展权,为稳定水域、滩涂使用关系提供了法律保障。这一规定为行政管理部门丰富和完善渔民权益保护方面的体制、机制提供了更高层次的法律依据,给行政权力保护渔民权益职责的履行确立了新标杆,给行政权力规范运行划定了新界限,构成了今后相关部门依法行政的新基础。今后,渔业生产者的这项权利作为用益物权,不但有行政法的保护,而且还受民法的保护,拥有占有、使用、收益以及被征用占用后获得补偿的各项权能,为渔民主张水域、滩涂排除妨害、赔偿和补偿等救济提供了充分的民法和行政法依据,有利于减少和及时化解水域、滩涂使用纠纷,加强保护力度,能够更有效地维护渔民合法权益。所谓“有恒产者有恒心”,有了法律的明确保障和规范,渔业生产者就会安心投入,积极发展生产,渔业的持续健康发展就会更加充满活力。因此,这一事件堪称我国渔业管理制度建设中的盛事,必将为我国渔业的新一轮快速健康发展起到巨大的推动作用。

  《物权法》已经全国人民代表大会审议通过,并将于今年10月1日起实施。《物权法》“用益物权编”规定了“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利”(以下称渔业权),这是我国渔业发展进程和法制建设中的一件大事,充分体现了中央“三农”政策精神,反映了广大农民、渔民的根本利益和共同愿望,必将对发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会发挥积极作用。

一、统一思想,全面提高对《物权法》重要意义的认识

  问:《物权法》规定“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”的背景是怎样的呢?

  第一,《物权法》规定渔业权,进一步稳定和完善了渔业基本经营制度。改革开放以来,我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是我国的农村基本经营制度,是党在农村政策的基石。渔业是我国农业的重要组成部分,水域滩涂与耕地、林地、草原一样,是农业生产的重要自然资源,也是渔业的基本生产资料和渔民重要的生活保障。从上个世纪五六十年代起,中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证,将使用权落实给渔民长期使用。80年代,中央和国务院又多次在有关文件中要求稳定水面、滩涂的所有权和使用权。1986年颁布的《渔业法》按照这样的指导思想,建立了以水域滩涂养殖使用制度和捕捞许可制度为主要内容的渔业基本经济制度。这一制度的实行,提高了广大渔业生产者的生产积极性,规范了渔业生产秩序,促进了渔业的快速发展。但是,由于长期以来物权制度没有建立,水域滩涂使用制度不够完善,渔民从事养殖和捕捞的权利法律性质不明,合法权益不能得到有效的保护。此次《物权法》从民事基本法律的角度确认使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利为用益物权,就是在保持水域滩涂所有制不变的前提下,把水域滩涂的承包经营权和使用权更加明确地落实给渔民,并实行物权保护,让渔民依法享有长期而稳定的水域滩涂使用权。这就在法律上进一步丰富和完善了渔业基本经营制度的内涵,为渔业持续、稳定、健康发展奠定了坚实的法律基础。

《物权法》是维护社会主义基本经济制度,维护广大人民群众切身利益,规范社会主义市场经济秩序和财产关系的一项基本法。《物权法》在“用益物权编”第123条规定,依法取得的“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”受法律保护。这是我国民事基本法律首次明确渔业养殖权和捕捞权为用益物权,对促进我国渔业持续健康发展、维护渔业生产者合法权益具有重大意义。

  答:可以从历史和现实的角度来看这一规定的立法背景。一方面,我国是一个渔业大国,有丰富的水域滩涂资源,包括海洋、江河、湖泊以及荒水、荒滩等等,渔民利用水域、滩涂从事渔业生产的历史悠久。国家长期以来高度重视水域、滩涂使用制度建设,早在上世纪五、六十年代,中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证,将使用权落实给渔民长期使用。八十年代,中央和国务院又多次在有关文件中要求稳定水面、滩涂的所有权和使用权。1986年,全国人大法律委员会《渔业法草案审议结果报告》指出:“把农村体制改革中中央肯定的行之有效的经验,比如确定养殖水面、滩涂的使用权,颁发使用证,实行联产承包责任制等,用法律的形式肯定下来”,《渔业法》按照这样的指导思想,在法律上全面建立了水域滩涂养殖使用制度。县级以上地方人民政府及其渔业行政主管部门依据上述政策精神和法律规定,对养殖水面进行了确权发证,并对捕捞业实行了许可管理。这是这一规定在历史沿革方面的背景。

  第二,《物权法》规定渔业权,有利于强化对渔业生产者合法权益的保护,规范渔业生产秩序,促进渔业持续健康发展。《物权法》规定渔业权为用益物权,意味着渔业生产者依法取得渔业权后,就享有依法占有并使用特定的水域滩涂,从事养殖或捕捞活动以获取收益的权利;渔业权受到侵害或被占用时,可以适用《物权法》加以保护,并获得相应补偿。这些规定,将进一步加大保护渔业生产者合法权益的力度,为他们筑起一道“私权保护墙”,渔业生产者的水域使用权、生产自主权就有了法律的明确保障。

第一,有利于进一步稳定和完善渔业基本经营制度。水域、滩涂是广大渔民赖以生存的基本生产资料。水域、滩涂使用制度作为渔业基本经营制度,是渔业持续健康发展的重要制度基础。改革开放以来,国家不断从立法和政策的角度加大对渔业基本经营制度的保护,渔业生产得到了迅速发展,渔业生产者利益得到了维护。《物权法》以民事基本法律的形式明确渔业生产者使用水域、滩涂从事养殖和捕捞的权利为用益物权,更好地适应了新时期经济社会的发展要求,进一步稳定和完善了渔业基本经营制度。

  另一方面,渔业是广大农渔民就业和增收的一个重要领域,也是我国农业和农村经济战略性结构调整的重要方面。但是,近年来随着经济发展和城市化速度加快,工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多,导致许多渔民失去生产场所,得不到应有的补偿,严重侵害了渔民权益,许多渔民陷入了“失海”、“失水”的困境,一些地方群体上访事件增多,农业部近些年来每年均接到大量群众来信来访。渔民“失海”、“失水”与农民“失地”的性质相同,是当前农村、渔区群众反映强烈的热点问题。为此,今年中央“一号文件”明确规定要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,要求各级地方政府及其有关部门维护渔民权益、稳定和完善水域滩涂使用制度。这是这一规定在现实需要方面的背景。

  第三,《物权法》规定渔业权,有利于妥善解决当前农村渔区出现的突出问题,促进社会和谐。近年来,随着社会经济的发展和城市化速度的加快,工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多,导致许多渔民失去生产场所,而且得不到应有的补偿,一些渔民陷入了“失海”、“失水”的困境。针对这一问题,今年中央一号文件明确提出,要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,要求各级政府及其有关部门维护渔民权益、稳定和完善水域滩涂使用制度。《物权法》规定渔业权,为解决渔业水域滩涂被侵占和渔民权益受侵害的突出问题提供了有力的法律保障,具有重要的现实意义。

第二,有利于加强渔业生产者合法权益的保护。水域滩涂的使用权,和土地承包经营权一样,是广大渔业生产者的基本生产和生存权利。《物权法》规定了广大渔业生产者的基本权利,意味着渔业生产者今后从事渔业活动,不但有行政法的保护,而且还受民法的保护。渔业生产者的这项权利作为用益物权,拥有占有、使用、收益以及被征用占用后获得补偿的各项权能,这大大加强了保护渔业生产者使用水域、滩涂从事养殖和捕捞权利的力度。

  在《物权法》起草和历次审议过程中,立法机关充分认识到了规定渔业权对保护渔民基本生存权利的重要意义,因而在历次审议稿中基本上都有一定体现。审议过程中先后有40多位全国人大常委会委员和人大代表支持,并提出修改完善的建议。据了解,在《物权法(草案)》公开征求意见中,大量渔民群众通过信件等方式向立法机关表达了相关规定的拥护和企盼。“如何规定渔业权”一度成为立法过程中十大关注问题之一。所以说,《物权法》规定渔业权,贯彻了长期以来中央政策的指导思想,符合当前现实需要,得民心、顺民意,是一件落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的实事。

  第四,《物权法》规定渔业权,符合国际通行做法和发展趋势。世界许多国家在立法中明确规定渔业权并加以保护。如日本法律明确规定将渔业权视为物权;韩国法律规定海域归国家所有,但渔民和渔业合作组织可获得长期而稳定的使用权,渔业权延续时渔业权人具有优先权,渔业权受到侵害时有权获得赔偿。许多英美法系的国家也已逐步将渔民从事渔业生产的权利视为一种财产权。因此,将渔业权作为用益物权种类,实行民法保护,符合国际发展趋势。

第三,有利于进一步完善渔业法律体系,促进渔业持续健康发展。过去,我国的渔业法律体系和法律制度主要是依靠行政法律规范,《物权法》实施后,渔民权益的保护将会增加适用民法的有关制度,如公示、登记、损害赔偿等,渔业活动将进一步受民事法律的调整,渔业法律体系和管理制度得到进一步完善和规范。“有恒产者有恒心”,有了法律的明确保障和规范,渔业生产者就会安心投入,生产积极性更加高涨,渔业的持续健康发展就会更加充满活力。

  问:记者在沿海渔区采访过程中,经常听到“祖宗滩”、“祖宗海”等提法,现在海域是国家所有的,这种提法到底对不对?对此您怎么看?

  二、切实做好《物权法》贯彻实施工作

第四,有利于进一步促进政府职能的转变,推动农村渔区和谐社会的构建。《物权法》强调保护公民和法人的合法财产权利,要求我们必须坚持以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观,加快政府职能转变,规范政府行为,树立为民服务、维护渔业生产者合法权益的观念,坚持正确处理好改革发展稳定的关系,这对促进管理型政府向服务型政府的转变,维护农村渔区的稳定,构建和谐社会将起到积极的作用。

  答:历史地来看,这种说法是有它的道理的。所谓“靠山吃山、靠海吃海”,农业从来就是依赖土地、山林、水面等资源进行生产的。我国渔业发展历史悠久,渔民数量众多。目前,我国有渔业乡镇800多个,渔业村20000多个,渔业户近500万户,从事渔业生产的劳动力1300多万人,渔业人口2000多万人。他们大多沿江河湖海而居,以渔为生,没有耕地或耕地数量很少,水域、滩涂是其基本生产资料,更是他们赖以生存的生活资料,渔业生产是其重要生产方式和生活来源。因此,利用水域、滩涂从事渔业生产的权利,在性质上与农民的土地承包经营权一样,可以说是他们理应享有的基本生存权利。前面谈到,早在上世纪五、六十年代,中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证,将使用权落实给渔民长期使用,就是考虑到广大渔民群众对于海域、滩涂的依赖,考虑到他们的生存权利。因此,《物权法》在用益物权部分明确规定这一权利,正是贯彻中央“以人为本”、关注民生精神的体现,也说明这种说法得到了立法机关的理解,这种权利可以受到法律的保护。虽然海域、滩涂不属于个人所有,但是法律通过确认这种权利为用益物权,赋予了渔民长期而有保障的使用权。著名法学家江平教授说过,民法就是要在国家公权下筑起一道私权的保护墙。不能因为海域属于国家所有,就可以以国家的名义任意剥夺渔民对海域、滩涂的使用权。所以说,历史地看,“祖宗滩、祖宗海”的观念是自然的、合理的,从物权法的角度来看,实际上体现了一种权利观念。

  《物权法》的实施和渔业权制度的改革完善,是我们渔业系统面临的一个重大课题,也对各级渔业行政主管部门的工作提出了新的更高要求。

二、认真学习,深刻领会《物权法》精神和主要规定

  问:有人说《物权法》就是要迫使政府依法行政,就是要限制政府,这一点在渔业方面将怎样体现呢?

  (一)统一思想,提高认识,深刻领会法律的精神实质

《物权法》是规范财产关系的民事基本法律,调整因物的归属和利用而产生的民事关系。物权是直接支配物的权利,包括所有权、用益物权和担保物权,用益物权则是指在法律规定的范围内,对他人所有的物享有的占有、使用和收益的权利。《物权法》立法目的在于定纷止争、物尽其用,主要围绕三个方面规定:一是物的归属,谁是物的主人;二是权利人享有哪些权利;三是物权的保护。《物权法》的精神实质就在于确认和保护公民、法人和其他组织合法的财产权利。《物权法》规定,私人的合法财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。同时,《物权法》也对征收集体所有的土地应予补偿的原则和内容作了规定。因此,渔业权作为用益物权,意味着渔业生产者依法取得渔业权后,就享有依法占有并使用特定水域滩涂从事养殖或捕捞活动以获取收益的排他性权利。渔业权受到侵害或被占用时可以适用物权法加以保护,并依法取得合理的补偿。

  答:目前渔业方面存在的最突出的问题就是渔民长期赖以生存的水域、滩涂被随意征用、占用,而渔民得不到合理补偿和安置。民法专家梁慧星教授曾指出,《物权法》通过后,商业用地将被从征收制度中排除出去,政府只能因机场、高速公路建设等公共利益征用土地。商业用地要在政府划定的可以转为建设用地区域内,由开发商申请土地指标,得到指标后一户一户地去和土地承包经营者或居民谈判,通过谈判妥善解决补偿金额和安置措施等问题,以改变政府在土地征收和商业开发之间获取巨额、损害农民和群众利益的现状。用海也是一样的,除政府因公益事业需要征用水域、滩涂要给受影响的渔业生产者以合理补偿和安置外,任何商业性占用水域、滩涂的行为,都要在符合海域功能区划和渔业水域、滩涂规划的基础上,由取得用海指标的建设单位与受影响的渔业生产者谈判,就补偿金额和安置措施达成协议后才能开工建设。而且“公益”标准的确定,还必须符合民主、公正、科学、合理等要求,不能由政府或个别部门说是公益就是公益。我想这就是所谓的《物权法》迫使政府依法行政和限制政府。这将大大加强对渔民这一弱势群体的保护力度。当然,法律赋予了渔业生产者上述权利,但这些权利不会自动实现,需要有关的政府部门和各方当事人积极、主动地去努力争取。因此,一方面管理部门要加紧修订完善相关配套法规和办事规则,另一方面全社会要加大普法宣传力度,形成依法、守法、护法的良好氛围,引导渔民群众自觉争取和维护自身合法权利。

  各级渔业行政主管部门要切实转变思想观念,重视渔业水域滩涂使用制度的完善和稳定,要坚持以科学发展观为指导,贯彻中央城乡统筹发展战略,在水域滩涂使用功能、使用主体发生冲突时,要切实保护渔业、保护渔民合法权益,落实《物权法》维护社会公平正义的理念。同时要切实转变工作作风,在各项工作中特别是水域滩涂规划、养殖水域滩涂确权、捕捞许可证发放等工作中,充分体现以人为本的理念,坚持当地渔业生产者优先的原则,依法确定和保护渔业生产者的水域滩涂使用权。

三、加强组织,深入开展《物权法》的宣传和培训

www.3522.vip,  问:《物权法》也同时规定了海域使用权,应该如何理解渔业权与海域使用权的关系呢?

  (二)加大力度,明确目标,大力推进养殖证发放工作

《物权法》以基本民事立法形式确定渔业权制度,适应了我国社会主义市场经济和渔业发展的要求,是顺民心、得民意的一项重要举措,也是对我国渔业发展和管理制度的一次丰富和完善。为此,各级渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构要加强组织,切实做好《物权法》的学习、宣传、培训工作。要把学习宣传《物权法》作为今后一个时期各级渔业行政主管部门的重要工作,掀起一个学习、宣传、贯彻《物权法》的高潮。尤其是各级渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构的领导班子要带头学习,并组织好本系统、本单位的干部、职工的学习培训,深刻领会《物权法》的精神,更新观念,提高认识。要充分发挥宣传媒体作用,运用各种宣传工具、宣传方法,采取各种形式,向广大渔民群众深入宣传《物权法》,特别是《物权法》中有关渔业权的规定,让渔民了解和掌握《物权法》的精神实质,自觉运用《物权法》争取和维护自身的合法权益。

  答:物权法的立法原则之一就是要准确反映党在现阶段的农村基本政策,维护农民渔民的根本利益。对于你的问题,我想引用一下权威的解答。去年10月,全国人大法律委员会关于《物权法(草案)》(六审稿)的说明已经就此问题作出了明确的解释:法律委员会经反复研究认为,“海域使用权是包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿等多种活动的权利。草案对用益物权的规定,是根据土地的不同用途产生的不同法律关系分别规定为‘土地承包经营权’、‘建设用地使用权’、‘宅基地使用权’的,没有综合规定为土地使用权。”关于一物一权问题,法律委员会经反复研究认为,“渔民使用国家所有的水域、滩涂专门用于养殖,类似于国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地,由农民承包经营,专门用于种植业、林业、畜牧业,只是土地使用权具体化的一项用益物权,渔业养殖权同样是海域使用权具体化的一项用益物权。”因此,《物权法》的规定很好地明确了两个权利之间的关系。海域使用权类似于土地使用权的概念,没有明确的独立的用益,只是包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿等多种活动权利的概括性权利类型。使用水域、滩涂从事养殖或捕捞的权利有明确的独立的用益,是独立的用益物权。

  养殖证是渔业生产者使用水域滩涂从事养殖活动的权利证书,是保护养殖权人合法权利的法律凭证。实践证明,养殖证制度对于保障渔民的养殖使用权,稳定农村基本政策,合理利用国土资源,促进我国渔业的持续健康发展具有重要作用。

四、履行职能,切实做好贯彻实施《物权法》各项工作

  问:下一步,各级渔业部门如何贯彻落实《物权法》的这一规定呢?

  首先,加快水域滩涂养殖规划的制订工作。各地渔业行政主管部门要重视养殖水域滩涂规划的制订工作,积极做好协调,争取各级政府的重视和有关部门的支持,保证资金和必要的条件;在规划制订过程中要对基础产业予以扶持,严格限制各种工程建设占用渔业水域滩涂,为渔业留下发展的空间,为子孙后代留下生存的空间。其次,要加快养殖证制度建设,完善养殖证的登记、公示制度,做好养殖证软件的普及推广和升级改造工作,规范发证程序,坚持公开、公正、公平和当地渔业生产者优先的原则,把养殖证优先发给当地渔业生产者,赋予他们长期而稳定的水域滩涂使用权。养殖证到期后,无特殊原因要尽可能保证原养殖者得到续期。要积极推动养殖证的发放工作,明确工作目标,确定责任人,将养殖规划和养殖证发放情况作为单位和个人考核重要内容,力争用2~3年时间,全面完成养殖水域、滩涂规划工作,养殖证发放率要达到90%以上,示范县的发证率要达到100%,今年各地的养殖证发放率要达到60%,示范县达到70%。

加强渔业权理论研究和制度建设

  答:《物权法》将于今年10月1日起施行。我们各级渔业部门要按照中央的统一部署,积极做好实施的准备工作。要认真学习《物权法》,深刻领会《物权法》,深入宣传《物权法》,切实以《物权法》的精神指导各项相关工作,保护渔业生产者的养殖和捕捞权利。物权法的精神实质就在于确认和保护公民、法人和其他组织合法的财产权利。渔业权作为用益物权,意味着渔业生产者依法取得渔业权后,就享有依法占有并排他地使用特定水域滩涂从事养殖或捕捞活动,以获取收益的权利。因此,当前突出的任务是做好水域滩涂和捕捞场所的规划工作,科学划定养殖区、捕捞区、重要渔业资源与种质资源保护区,保护渔民的基本生产资料;按照《渔业法》确定的优先原则,将养殖证优先安排给当地的渔业生产者,依法赋予其长期而稳定的水域、滩涂使用权;建立健全水域滩涂占用赔偿补偿机制,保证渔业权因征用、占用等受到侵害时可以按照物权法和有关法律规定得到保护和救济。同时,全面实施《物权法》也是一项长期的任务,要按照《物权法》的精神,进一步深化渔业权制度理论研究,研究制订或修改完善相关配套规定,从观念更新、职能转变、制度建设、工作规范等各个方面进行贯彻落实。只有这样,才能在促进渔业持续健康发展的同时,实现好和维护好广大渔民群众的切身利益,为发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会作出更大贡献。

  (三)加强管理,规范程序,完善捕捞许可证发放工作

贯彻实施《物权法》将是一个长期的任务。要按照《物权法》的精神,进一步深化渔业权制度理论研究,开展渔业基本经营制度调研,全面了解渔业水域滩涂使用状况,提出进一步稳定和完善渔业基本经营制度的政策措施。加强研究制订或修改完善相关配套规定,特别是针对当前渔业水域滩涂征占用较多、渔民权益受侵害比较突出的问题,各省渔业行政主管部门要积极推动制订出台水域滩涂征占用补偿标准和实施办法,争取以地方性法规或规章形式发布。

  捕捞权是一种特殊形式的物权,兼具用益物权和特许物权的性质,既是对自然资源利用的权利,也是对水域滩涂占有、使用的权利。捕捞权的表现形式或权利证书就是捕捞许可证。《物权法》的颁布,捕捞权的物权化,要求我们在工作思路和管理方式上要有所创新,建立起与物权制度相适应的捕捞许可制度。当前,最紧迫的是完善渔船管理制度,严格执行《渔业法》等法律法规规定,强化渔船建造、登记、检验、买卖和捕捞许可证管理,制订规范的发证程序和流程,防止管理脱节,堵塞管理漏洞,进一步提高渔船管理信息化水平,摸清渔船家底,为完善捕捞权制度奠定基础。其次,逐步完善捕捞许可证的档案管理制度,逐步建立捕捞许可证的登记、公示制度,发证中也要坚持公开、公平、公正原则,自觉接受群众监督,把捕捞权尽可能地确定给当地渔业生产者。要加强渔船管理和捕捞许可制度的执法检查,严厉查处“三无”和“三证不齐”渔船,维护合法生产者的权益。

推进和规范养殖证、捕捞许可证发放工作

  (四)加强理论研究和制度建设,完善渔业权法律制度

做好渔业水域滩涂规划工作,科学划定养殖区、捕捞区、重要渔业资源与种质资源保护区,保护渔民的基本生产资料。推进养殖证发放工作,确保按照《渔业法》确定的优先原则,将养殖证优先安排给当地的渔业生产者,依法赋予其长期而稳定的水域、滩涂使用权。养殖证和捕捞许可证发放过程要坚持公开、公平、公正原则,确保证件发放合法、合理,逐步建立健全发放登记、公示制度和档案制度,为切实维护渔民合法权益奠定坚实基础。加强对未依法取得养殖证、超越养殖证范围养殖、未依法取得捕捞许可证捕捞等非法行为的监管,保护合法生产者的权益。

  渔业权制度的改革与完善,涉及行业发展和管理的各个方面,是一项复杂的系统工程。当前,特别要在建立和完善中国特色渔业权制度、推进渔业管理机制创新方面开展重点研究:

切实保障渔民合法权益

  一要尽快研究建立水域滩涂占用补偿机制。《物权法》已将使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利纳入用益物权,为渔业水域滩涂补偿机制的建立奠定了法律基础,这是当前我们渔业部门贯彻《物权法》,保护渔民权益的切入点。今后我部将努力推动这项工作的开展。各省(区、市)要根据当地的经济发展水平和渔业水域滩涂分布情况,抓紧制定各自的水域滩涂征占用补偿办法和标准,争取以地方法规形式发布。要根据《物权法》规定的补偿原则,按照中央“生活水平不降低、长远生计有保障”的要求,参照农村土地承包经营权确定补偿办法和标准,补偿的范围应包括水域滩涂的占用补偿、水产品及水上设施的补偿和渔民生产生活安置等内容。

加强对有关渔业水域滩涂被征占用事件的调查以及渔业污染事故处理,协助渔民做好申请补偿和索赔工作。切实贯彻中央“多予少取放活”方针,在国务院出台有关规定之前,沿海各地严禁向渔民使用海域从事水产养殖征收海域使用金,已开征的要立即停止征收。规范渔业资源增殖保护费的征收和使用,确保“取之于渔,用之于渔”。积极引导渔民按照《农民专业合作社法》的要求,建立健全渔民专业合作组织,充分发挥渔民专业合作组织在加强自律管理、维护自身权益等方面的作用。

  二要加强渔业基本经营制度的调查研究。今年我部组织开展了渔业基本经营制度的课题研究,拟在对全国渔业水域滩涂使用情况全面调研的基础上,选择有代表性的重点渔业县,对其重点养殖和捕捞水域的权属性质及使用情况、养殖和捕捞经营主体构成、捕捞渔船所有制和经营形式、渔民收入情况等进行重点调研,在此基础上形成我国渔业基本经营制度研究报告,为我们政策和法律制度建设提供依据。各省(区、市)渔业厅局也要积极组织开展相关研究,探索完善渔业权制度的不同途径和形式。

《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2007]1号)要求,“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”。各级渔业行政主管部门要按照中央一号文件的精神,高度重视稳定和完善渔业基本经营制度的重要性,将《物权法》的贯彻实施作为扎实推进社会主义新农村建设和落实中央支农惠农政策中的一件大事,切实加强领导,调整工作思路,改进工作方法,增强责任意识和服务意识,为发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会作出新贡献。各地在贯彻实施过程中,要加强组织协调、调查研究、检查落实工作。有关贯彻实施情况和实施过程中遇到的新情况、新问题请及时报我部。

  三要积极探索和推进渔业管理制度创新。日本、韩国等国的渔业管理分渔业权渔业和许可渔业,而欧美一些国家是区分生计渔业和商业渔业,实行不同的管理政策。而我国的渔业管理基本是一种单一管理模式。另外,我国现行法律对养殖权的流转未做明确规定,捕捞许可证明确规定不许买卖,但在实践中一些省规定养殖权可以依法流转,捕捞渔船功率指标私下交易的情况也已存在。今后我国渔业权是否可以按照市场机制进行流转?相关制度如何设计?这些都需要我们结合我国的渔业发展和管理实际认真研究,积极探索和推进渔业管理制度创新。(稿件来源:2007年7月3日《农民日报》第2版)

二○○七年三月二十九日